Извънредното положение и отговорността на държавата за вреди по ЗОДОВ

Законът за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) урежда отговорността на държавата за вреди, причинени на гражданите и юридическите лица, както и отговорността на общините. Предвидена е отговорност за вреди от административна дейност, от дейността на правозащитните органи, от дейността на органите на съдебната власт за нарушение на правото на разглеждане и решаване на делото в разумен срок, както и отговорност за вреди от нарушение на правото на Европейския съюз.

Извънредното положение в Република България е обявено с решение на Народното събрание (НС) на 13 март 2020 г., за период от един месец до 13 април 2020 г. Фактическото основание на решението е разрастващата се пандемия от COVID-19, а правното чл. 84, т. 12 от Конституцията на Република България, установяващо изключителната компетентност за това на органа на законодателната власт. С решението си от 13 март 2020 г. НС възлага на Министерския съвет да предприеме всички необходими мерки за овладяване на извънредната ситуация при съобразяване на чл. 57, ал. 3 от Конституцията. Нормата е правното основание, на което по време на извънредно положение със закон може да бъде временно ограничено упражняването на отделни права на гражданите с изключение на: правото на живот, забраната за мъчение, на жестоко, безчовечно или унижаващо отношение, и насилствено подлагане на медицински и други опити, презумпцията за невиновност, неприкосновеността на личния и семейния живот, забраната за посегателство върху честта, достойнството и доброто име, както и свободата на съвестта, свободата на мисълта и изборът на вероизповедание.

В деня на обявяване на извънредното положение със заповед министъра на здравеопазването са въведени противоепидемични мерки на територията на цялата страна до 29 март 2020 г., изразяващи се основно в преустановяване на посещенията на места, предполагащи струпването на много хора.

На 24 март 2020 г. е обнародван Законът за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г. Действието на закона е ограничено във времето – до отмяната на извънредното положение. По силата на законовата делегация на чл. 2 министърът на здравеопазването, освен по Закона за здравето, може да въвежда и други временни мерки и ограничения, определени в закон.

Със закона за извънредното положение е изменен Закона за здравето, като са създадени текстове, уреждащи мерки като разпореждане на задължителна изолация на болни, на заразоносители, на контактни лица и на лица, които са влезли на територията на страната от други държави. Разширени са видовете противоепидемични мерки, които може да въвежда министърът на здравеопазването на територията на цялата страна или за отделен регион при възникнала извънредна епидемична обстановка. Нововъведените мерки са временно ограничаване придвижването на територията на страната, временно спиране или ограничаване на експлоатацията или режима на работа на обекти с обществено предназначение и/или други обекти или услуги, предоставяни на гражданите, в случаи на обявено извънредно положение.

Предвидена е и забрана за контактните лица на болните от заразни болести за отказ от извършването на изследване с цел установяване на носителство на заразна болест.

Заповедта на министъра на здравеопазването от 13 март 2020 г., в която се съдържат наложените епидемиологични мерки във връзка с извънредното положение и насочени към ограничаване разпространението на инфекциозното заболяване COVID-19, е изменяна и допълвана многократно, посредством  въвеждане на допълнителни мерки или с отмяна на някои от наложените мерки, както и продължаване на действието на ограниченията за времетраенето на извънредното положение.

Именно тези мерки се отразяват в една или друга степен в правната сфера на физическите и юридическите лица, техни адресати, и въпросът е дали и доколко съществува правна възможност за обезщетяване на вреди, настъпили в резултат от наложените епидемиологични марки. Мерките са свързани с осъществяването на административна дейност, и тяхното прилагане от органите на МВР, както и предприетите от съдебната власт мерки, насочени към  избягване на струпването на много хора в съдебните сгради, създават основания и за анализ на възможността за ангажиране на отговорността на държавата по ЗОДОВ. Актовете, действията и бездействията на органите на изпълнителната и съдебната власт в периода на извънредното положение, свързани с установяване и прилагане на мерки и ограничения не остават извън предметния обхват на ЗОДОВ.

Противоепидемичните мерки се налагат от министъра на здравеопазването и упражняваната от него административна дейност би била в основата на исковете за обезщетяване на вреди по ЗОДОВ. Фактическият състав на тази отговорност е сложен и изисква кумулативното осъществяване във времето на следните елементи:

– незаконосъобразен административен акт, действие или бездействие на властнически орган на държавата или общината, при или по повод извършване на административна дейност;

– от този акт/действие или бездействие да са настъпили реално вреди;

– настъпилите вреди да са в пряка и непосредствена причинна връзка с незаконосъобразния административен акт, действие или бездействие.

Липсата на който и да било елемент от фактическия състав на отговорността за вреди от административна дейност води до неоснователност на предявения иск.

В конкретиката на обявеното извънредно положение и правомощията на министъра на здравеопазването по Закона за здравето към датата на издаване на заповедта от 13 март 2020 г., стои въпросът за компетентността на министъра за налагане на епдемиологични мерки, които не са били предвидени със закон към датата на заповедта. Наложените на 13 март 2020 г. мерки (временно ограничаване придвижването на територията на страната, както и временно спиране или ограничаване на експлоатацията или режима на работа на обекти с обществено предназначение и/или други обекти или услуги, предоставяни на гражданите) са включени в правомощията на министъра на здравеопазването с изменението на Закона за здравето, направено със Закона за мерките и действията при извънредното положение, обнародван на 24 март 2020 г. При посочената хронология в тази част заповедта би следвало да е нищожна поради липса на компетентност. По конкретния правен спор, съдът ще следва да прецени и дали с предвиденото обратно действие на закона, е санирана липсващата компетентност на министъра на здравеопазването. Съдът ще следва да отговори и на въпроса дали предвиденото обратно действие съответства на изискванията на Закона за нормативните актове (ЗНА), който го допуска по изключение за материалните правни норми. По отношение на нормите, въвеждащи санкции, обратното действие е допустимо, само когато предвиждат нови санкции и само, когато са по-леки от отменените. Новите епидемиологични мерки, предвидени в Закона за здравето, по същността си представляват ограничения на права, при липса на съществуващи подобни мерки в Закона за здравето до приемане на Закона за мерките при извънредното положение. Нормата, с която са въведените новите противоепидемични санкционни мерки, не попада в изключението на ЗНА и не би следвало да може чрез законодателна техника да й се придаде обратно действие – към датата, към която министърът на здравеопазването вече ги е наложил. Поради това е спорно дали съдът ще приеме за настъпило предвиденото обратно действие на изменението в Закона за здравето и установените нови мерки.

В производството по делото, в което се претендира обезщетение за вреди, съдът ще следва да преценява какъв вид административен акт е издадената заповед, както и дали мерките подлежат на обжалване. Към момента съдебната практика, постановена по жалби срещу наложени по Закона за здравето епидемиологични мерки, приема безпротиворечиво и последователно, че на обжалване не подлежат самите епидемиологични мерки, а наложените принудителни административни мерки. Независимо, че заповедта е за налагане на мерки, предвид същността на разглежданите мерки, би следвала да се приеме, че заповедта на министъра на здравеопазването представлява административен акт, който подлежи на контрол за законосъобразност по реда на АПК, а не е част от производството по налагане на принудителни административни мерки. С оглед съдържанието на заповедта, тя  може да бъде определена като общ административен акт – правното й действие е ограничено във времето и с нея се създават права и задължения, и непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица. В производството по иска по ЗОДОВ за вреди съдът ще се произнесе и по законосъобразността на административния акт, а незаконосъобразнността, съответно по-тежкия порок, нищожността са първата предпоставка за успешното доказване на иска.

Втората предпоставка е вредоносен резултат, наличие на реална вреда (имуществена и/или неимуществена), настъпила за ищеца. Вредите могат да представляват претърпяна загуба или пропусната полза. Претърпяна загуба е налице при намаляване на имуществото на ищеца, а пропусната полза, при пропуснато едно сигурно бъдещо негово увеличаване. Вредите могат да бъдат имуществени и неимуществени, като първите се доказват по размер чрез всички допустими доказателствени средства, а вторите се определят от съда по справедливост.

Последният елемент от фактическия състав на отговорността по ЗОДОВ е наличието на причинно-следствена връзка между незаконосъобразния акт, действие или бездействие и претърпените вреди. Съдебната практика приема, че за целите на закона, е от значение не съществуването на някаква причинна връзка, а същата да е пряка и непосредствена. Под преки вреди следва да се разбират онези, които са типична, нормално настъпваща по време и място последица от незаконосъобразния акт, действие или бездействие.

В производството по иска по ЗОДОВ за обезщетение за вреди може да възникнат и да поискат отговор и други въпроси, освен компетентността на министъра на здравеопазването, обратното действие на изменение в Закона за здравето, вида на акта, като например допустимостта на налагането на ограничителни мерки въз основа на Решението на Народното събрание за обявяване на извънредно положение, характера на самите мерки – епидемиологични или принудителни административни мерки.

От друга страна, основание за отговорността могат да бъдат други актове и действия на различни административни органи и субекти, изпълняващи административна дейност незаконосъобразно. При обявено извънредно положение или не, държавно-властническите правомощия се изпълняват винаги въз основа и в изпълнение на закона, а когато тези правомощия се изпълняват в условията на оперативна самостоятелност, при спазване на принципа за съразмерност. А принципът за съразмерността се изразява в забраната административният акт и неговото изпълнение да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта. Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, се прилагат онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона. И на последно място, не и по значение, законът задължава на административните органи да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъразмерими с преследваната цел.