Още за отговорността на държавата и общините за вреди във връзка с извънредното положение

Въпросът за отговорността на държавата и общините за вреди, причинени на граждани и физически лица, е дълбоко свързана с идеята каква следва да бъде държавата и съответно какви са взаимоотошенията между нея и гражданите й.

В епохата на Просвещението, малко преди Великата френска революция, Жан Жак Русо изразява идеята си, че републиката е най-съвършената форма на държавата, основана на обществен договор. Доктрината на обществения договор, поддържана от Томас Хобс, Джон Лок и др., приема, че държавата се учредява и съществува въз основа на волеизявлението на свободни и равни по права индивиди. Именно това волеизявление легитимира властта, а те доброволно приемат да се подчиняват.

Съвременната правова държава е изградена на принципа на разделение на властите, формулиран още през 1748 г. от Шарл дьо Монтескьо. Според него държавната власт се дели на изпълнителна, законодателна и съдебна. Те трябва да бъдат независими, но и в същото време да има възможности за баланс между тях, за да не се допуска злоупотреба с власт.

Теориите за произхода на държавата и властта, разбира се, са много и търпят развитие заедно с развитието на човешкото общество. Държавата осъществява управлението чрез своите органи. В съвременната правова държава това управление трябва да бъде въз основа на закона и в рамките на закона. Основен принцип е, че самият закон трябва да бъде легитимен. Когато се извърши нарушение, държавата носи отговорност – за своите действия и бездействия.

Теорията за отговорността на държавата също се развива. Пример за това в България е Законът за отговорността на държавата и общините за вреди и практиката по прилагането му. В първите години след влизането му в сила се приемаше, че по неговия ред не могат да се предявяват искове срещу държавата от юридически лица. След това законът и практиката се промениха в правилна посока. Вече е безспорно, че такива искове могат да бъдат предявявани. Нещо повече – под влиянието на решения на Съда на Европейския съюз, на Европейския съд по правата на човека в Страсбург, както и на практиката в други страни, постепенно в решения на български съдилища започна да намира израз идеята, че юридическите лица не само, че могат да претендират вреди, но и че тези вреди освен имуществени, могат да бъдат и неимуществени.

Пандемията от COVID-19 раздели държавите в целия свят, независимо от принципите им на управление и от принадлежността им към външнополитически съюзи и блокове, основно на две групи – държави, в които се прилага принципът на изграждане на колективен имунитет и на държави, в които се прилагат ограничителни мерки. В Република България беше избран вторият вариант.

Обявеното на 13 март 2020 г. извънредно положение постави институциите в нашата страна пред сериозно изпитание. Конституцията ни допуска ограничаването на определени права при обявяване на извънредно положение и не съдържа гаранции, че ограничаването на права ще бъде съобразено с конкретните причини, които са наложили извънредното положение и че няма да бъдат ограничени повече права и в по-голяма степен, отколкото е необходимо – повече по тази тема можете да прочетете тук.

Според практиката на Европейския съд по правата на човека националните власти имат свобода на преценка дали е необходимо обявяването на извънредно положение и какви мерки да бъдат наложени. Тази свобода обаче не е неограничена. Мерките, които се налагат, трябва да са свързани с конкретната ситуация и да целят преодоляването й. Видът на мерките и степента на засягане на граждански права трябва да бъде съответстващ и пропорционален на заплахата, на която се противодейства. Ограничаването на правата не трябва да продължава по-дълго, отколкото е необходимо за противодействието на кризисната ситуация. Необходимо условие е и действащото към момента на възникването на кризата законодателство и предвидените в него процедури да не са достатъчни за преодоляването й. Преценява се ефектът на ограничителните мерки във времето, тяхната интензивност и кога е необходимо да бъдат отменени.

Има права, които при никакво положение не могат да бъдат ограничавани – правото на живот, забраната на изтезанията, забраната на робството, забраната за осъждане за деяние, което не е било обявено за престъпление, забраната за повторно осъждане за същото деяние и др.

На фона на случващите се на сцената на света събития, възниква въпросът доколко пропорционални и свързани с ограничаването и забавянето на пандемията са част от ограничителните мерки, прилагани в България. Тревога буди и заявеното намерение за дерогиране на Конвенцията за правата на човека и основните свободи. Дерогирането на Конвенцията или ограничаването на част от защитените от нея права не прави невъзможно подаването на жалба до Европейския съд по правата на човека.

Липсва яснота и предвидимост на налаганите мерки. Те са с висока степен на интензивност. Въвежда се неоправдано висока за доходите на населението санкция, която е в размер на 5000 лв. и няма възможност да бъде променяна, без да се отчитат конкретните обстоятелства при извършване на нарушението. Бяха издадени редица административни актове и бяха извършени многобройни действия в условията на силно ограничен достъп до съд.

В тази ситуация бяха правилни решенията на Висшия съдебен съвет, с които се указа, че преценката за разглеждане и на други дела, освен изрично посочените в решенията на Съдийската колегия на ВСС, е в правомощията на административните ръководители на съдилищата и че съдилищата ще разглеждат и делата, образувани във връзка с неоснователни действия и бездействия на администрацията. Правилно беше и решението на председателя на Върховния касационен съд да се образуват дела и да се постановяват съдебни актове. По този начин отчасти се поправи нарушението на изискването за осигуряване на реален, а не формален достъп до съд.

Всяко действие или бездействие на администрацията, дори в условията на извънредно положение, всеки постановен административен или съдебен акт, всеки приет нормативен акт, включително Законът за мерките и действията по време на извънредното положение, както и всяка предприета мярка, всяко ограничаване на права, следва да бъдат преценявани през призмата на правото на Европейския съюз, както и през тази на международните договори, по които Република България е страна.

По Закона за отговорността на държавата и общините за вреди могат да се предявяват различни искове. Правното основание за някои от тях се намира в други нормативни актове – това на иска за отговорността на държавата за вреди, причинени от нарушение на правото на Европейския съюз, се намира в чл. 4, ал. 3 от Договора за Европейския съюз, правното основание за други искове е в съответните разпоредби на Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (чл. 5, § 1-4, чл. 6, § 1), а българският закон само урежда реда, по който тези права могат да бъдат защитени.

Държавата и общините дължат обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо дали са причинени виновно от длъжностното лице. Необходимо е да се докаже настъпването на вредите и техният размер. При смърт на увредения неговото право на обезщетение за имуществени вреди се наследява. Правото на обезщетение за неимуществени вреди се наследява, само ако е било предявено пред съд от увредения.

На основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ държавата носи отговорност за действията на административните органи, включително за тези, които са извършени в условията на извънредното положение. Това е пряка, обективна и безвиновна отговорност за действията на трето лице. Правото на вземане на обезщетение възниква от момента на отмяната по административен или по съдебен ред на незаконните актове, действия или бездействия на административни органи. Носи се отговорност и за незаконно принудително изпълнение на административен акт. Тези искове могат да бъдат предявявани от физически и юридически лица.

На основание чл. 2 от ЗОДОВ държавата носи отговорност за вредите, причинени на граждани от разследващите органи, прокуратурата или съда при задържане под стража, включително като мярка за неотклонение, домашен арест, когато са били отменени, прилагане от съда на задължително настаняване и лечение или принудителни медицински мерки, когато те бъдат отменени, както и при всички други случаи на лишаване от свобода в нарушение на правото на свобода и сигурност по чл. 5 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи. Тази отговорност се носи и за нарушения на правото на свобода и сигурност в условията на извънредно положение, като следва да се преценява във всеки конкретен случай степента на мерките и характерът на засегнатите права доколко са пропорционални на тежестта и продължителността на заплахата. Необходимо е да се преценява дали същите резултати биха могли да бъдат постигнати без извършване на нарушение на правото на свобода и сигурност.

Извънредното положение не изключва отговорността на държавата по чл. 2а от ЗОДОВ за вреди, причинени от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на органите и на длъжностните лица по Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество.

Според разпоредбата на чл. 2б, ал. 1 от ЗОДОВ държавата отговаря за вредите, причинени на граждани и юридически лица от нарушение на правото на разглеждане и решаване на делото в разумен срок съгласно чл. 6, § 1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи. По време на извънредното положение беше спряно разглеждането на по-голямата част от делата, беше временно преустановено образуването на нови дела, с изключение на изрично посочените в решенията на Висшия съдебен съвет, беше преустановено обявяването на постановени актове, връчването на призовки и съдебни книжа и др. След това с други решения Висшият съдебен съвет разшири обхвата на разглежданите дела и посочи, че административните ръководители на съдилищата могат по своя преценка да включват и други дела в списъка на делата, посочен от ВСС. В резултат на това би могло да се приеме, че могат да се намерят основания да се твърди, че е налице нарушение на правото за разглеждане и решаване на делата в разумен срок. Тук трябва да се има предвид и процедурата по Глава трета „а“ от Закона за съдебната власт.

До момента на обявяване на извънредното положение нямаше реална невъзможност и единствено от нейната воля зависеше държавата да изпълни задължението си във връзка с електронното правосъдие. Нямаше никаква пречка на извърши промени в относимото законодателство, така че всички документи да могат да бъдат изпращани по електронен път и да бъде изградено истинско електронно правосъдие.

Държавата не може да се позовава на собственото си бездействие при възникването на ситуация, при която на практика се възпрепятства достъпът до съд. Следва да се има предвид, че задължението за решаване на делото в разумен срок е само един от елементите на правото на справедлив процес. Друг от елементите на това право е правото на реален и ефективен достъп до съд, който да може да разгледа и реши въпроса по същество. В момента достъпът до съд по повечето дела не е реален и ефективен. Възможно е по този начин да бъдат причинени вреди, за които държавата може да носи отговорност.

На основание чл. 4, ал. 3 от Договора за Европейския съюз държавата дължи обезщетение за вредите, причинени от нарушение на правото на ЕС. Български съдилища вече са имали случаи да присъждат обезщетения за такива нарушения – например в този случай. Редът за разглеждане на исковете е уреден в чл. 2в от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди.

Отговорността в случая се извежда от принципа за лоялно сътрудничество, по силата на който държавите са длъжни да вземат всички общи или специални мерки, необходими за изпълнение на задълженията, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза. Държавите също така се задължават да съдействат на Съюза при изпълнението на неговите задачи и да се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза.

При неизпълнение на тези свои задължения, държавите носят отговорност. Когато частно лице претърпи вреди, заради неизпълнението на задължението на държавата за спазване на правото на Европейския съюз, то може да предяви пред националния съд иск за вреди.

Началото на практиката в тази насока е поставено с през 1991 г. с историческото Решение на Съда на Европейските общности по делото Andrea Francovich et Danila Bonifaci и др. срещу Италианската република (Дела С-6/90 и С-9/90). В това решение Съдът на Европейските общности извежда принципа, че държавите-членки са длъжни да обезщетяват вредите, които са причинили на частноправните субекти от допуснати нарушения на общностното право. Съдът посочва и условията, при които държавите носят отговорност. Държавите отговарят за вреди, когато има европейска правна норма, която се прилага пряко или срокът за транспонирането на която е изтекъл, нейните условия са достатъчно ясни, тя предвижда предоставянето на права на частните субекти, те са претърпели вреда и има причинно-следствена връзка между вредата и нарушението на европейското законодателство, извършено от държавата.

Със следващи  решения  Съдът посочва предпоставките за завеждане на иск срещу държавата и посочва, че държавите-членки отговарят за нарушения на европейското законодателство, извършени от органите на съдебната власт. В практиката си Съдът изрично посочва, че трябва да се прилага общностното право вместо националното, ако то изключва отговорността на държавата за вреди при нарушение на общностното право от решение на съд, който е последна инстанция.

В хипотезата на извънредно положение и на фона на събитията в света, е необходимо да се извършва много внимателна преценка дали прилаганите от конкретна държава ограничителни мерки не водят до нарушения на правото на Европейския съюз и на неговите основни ценности. По повод на предприети в Унгария мерки Комисията по граждански свободи в Европейския парламент вече изрази загриженост дали те няма да доведат до нарушения на основните права, демократичните принципи и върховенството на закона.

Тук е особено важно да се подчертае, че дори мерки, посочени в закон, може да не са легитимни и че е възможно и самият закон да не е легитимен поради противоречието му с основни правни принципи и нарушение на граждански права. Необходимо е мерките, които се предприемат за ограничаване на пандемията от COVID-19, да бъдат съобразени с основните ценности на ЕС. При нарушение на правото на ЕС

държавите дължат обезщетение за вреди и подлежат на санкции, наложени в съответните производства.

Основните ценности са посочени в чл. 2 от Договора за Европейския съюз – човешкото достойнство, свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, зачитането на правата на човека. Тези ценности са общи за държавите-членки в общество, чиито характеристики са плурализмът, недискриминацията, толерантността, справедливостта, солидарността и равенството между жените и мъжете.